〈修憲面面觀系列3之3》修憲牽動權力鬥爭 各國經驗優劣互見

呂翔禾 2022/02/10 09:07 點閱 5739 次
各國修憲的狀況大不同,台灣應該好好進行比較。(本報資料照)
各國修憲的狀況大不同,台灣應該好好進行比較。(本報資料照)

【台灣醒報記者呂翔禾綜合報導】修憲沒有想像中的容易!近來台灣政治最重要的議題之一就是修憲,但目前只有18歲公民權有共識。若參考國外修憲歷程,可發現修憲多為政治目的,不是增加執政者權力(俄羅斯、土耳其)就是強化反對派的監督力道(烏克蘭、喬治亞),但主導修憲者不一定會從修憲中獲利。

修憲借鏡國外

我國將於2022年啟動修憲討論。由於我國整體制度偏向半總統制,因此許多學者也會對於其他半總統制國家的修憲進行研究,如中研院院士吳玉山就曾發表過《半總統制與策略性修憲》一文,討論與台灣制度相近的國家如何修憲。

他調查土耳其、喬治亞、烏克蘭與俄羅斯,並與台灣進行比較後,假設國家修憲的兩種動機,一種是執政黨預期未來能拿下總統大位時,可能發動修憲以增強總統權力;另一種是執政黨預期本陣營會拿下總理,或對手將拿下總統時,可能發動修憲增強國會的權力。

土耳其總統強化權力

以土耳其為例,原本擔任總理的艾爾段在2007年成功透過修憲加強自身權力,將土耳其從國會制變成由國會主導的半總統制,使總統選舉從國會選舉改成公民直選,且總統無權獨立任免總理,總理僅對國會負責,因此艾爾段所屬的「正發黨」持續掌握國會多數,改擔任總統的艾爾段的權力非常大。

但若正發黨無法掌握國會多數,總統的權力就會受限,因此艾爾段在2016年險遭政變推翻後,2017年隨即舉行修憲公投(門檻為過半數)將總理廢除,而且還可以競選總統兩次到2029年,讓土耳其從議會制徹底轉型為總統制。

烏克蘭修憲制衡總統

烏克蘭的狀況則恰好相反,是增強國會權力以制衡總統的防制性修憲。

烏克蘭在1994年到2004年都由總統庫奇馬擔任,總理則一直換,但在2004年總統大選時,反對派的尤申科質疑庫奇馬支持的亞努科維奇選舉舞弊,因此引發「橘色革命」,最後在朝野協商下決定修憲,執政黨預期反對黨會贏得總統大選,因此發動修憲加強國會權力,取消烏克蘭總統任免總理的權力。

亞努科維奇後來在2010年當選總統後,隨即將此修正案視為無效,但在2013至14年的「廣場革命」中,亞努科維奇被迫流亡下,橘色陣營再次掌權,又恢復了2004年的修正案,因此讓烏克蘭現行的體制變成半總統制偏向內閣制,而2004年的修正案就是第2種修憲型態。

俄羅斯操作修憲公投

而俄羅斯方面,總統普丁雖然在2008年至2012年擔任總理,沒有透過修憲讓自己擴大權力,但他透過權力菁英的制度安排,讓總統由沒有實權的梅德韋傑夫擔任,自己也透過國會控制住政府,確保他在2012年順利回任總統。他也在2020年透過修憲公投,讓自己任期歸零,可連任到2036年。

喬治亞則是由總統薩卡希維利在2010年發動修憲,因為他屆期任滿、無法繼續競選總統,因此打算修憲強化國會與總理的權力,結果薩卡希維利的政黨卻在2012年的國會大選中輸給反對黨,讓他被迫與反對黨形成類似法國「左右共治」的模式,薩卡希維利最後被新政府通緝、流亡海外。

修憲須全盤檢討

回顧台灣過去修憲歷史,學者林繼文就曾指出,1997年修憲是前總統李登輝與時任民進黨主席許信良的政治協商結果,當時最主要協商的議題是「任命行政院長同意權」、「國會主被動解散」與「廢省」,最後由李登輝透過同意許信良「國會被動解散」、「凍省」,換取「行政院長任命無須國會同意」。

前總統陳水扁更曾於2007年公佈《中華民國第二共和憲法草案》,面對當時在野黨領袖馬英九恐於2008年當選總統,陳水扁原打算廢除總統直選,將權力轉移到總理(行政院長改制)上,但因為民意不支持而作罷。

可見修憲對於國家制度與政治穩定具有非常大的影響。朝野各黨若真心要修憲,一定要充分溝通、審慎思考台灣未來國家走向。


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