我與聖多美斷交 傷心國際空間萎縮(20161223 國際現場-嚴震生)

醒報編輯部 2016/12/23 16:09 點閱 42956 次
德國柏林布賴特施德廣場19日晚間發生大卡車衝進聖誕市集,全歐洲在度瀰漫在恐慌的氣氛下。(photo by 網路截圖)
德國柏林布賴特施德廣場19日晚間發生大卡車衝進聖誕市集,全歐洲在度瀰漫在恐慌的氣氛下。(photo by 網路截圖)

主持人:林意玲(台灣醒報社長)
與談人:嚴震生(政大國關中心美歐所研究員)
記錄整理:謝宜帆、陳以庭

主持人(以下簡稱「問」): 這幾天熱門的話題,應該就屬聖多美普林西比宣布與我國斷交的新聞。坦白說,這對台灣造成不小傷害,在蔡英文領導、綠營執政的任內,官方民間都非常希望能彰顯我國的主體性,希望我們跟世界各國都能友善交往。沒想到在為數不多的友邦之中,又有國家要離我們而去。台灣社會也擔心後續會有「骨牌效應」。

台灣很希望能夠建立獨立的國格、獲得更多的外交承認,為什麼卻不斷失去邦交國?請嚴老師為我們分析,對於台灣而言, 為什麼邦交國對我們來說是這麼重要?而聖多美又是為了什麼原因,決定要拂袖離去?

非洲友邦僅剩2 個

嚴震生:我們在非洲的邦交國,隨著和聖多美斷交後,只剩下2 個,這應該算是歷史新低。因為我們過去在非洲經營外交關係時,曾經有過20 多個友邦。在中國大陸進入聯合國之後,遂開始減少,到80 年代末期,只剩下3個,包括南非、史瓦濟蘭、馬拉威。

自中國在發生六四天安門事變後,受到國際社會的孤立,讓台灣在90 年代初期有機會獲得關注。在相形對比下,我國的民主政體給予國際社會良好印象, 再加上當時台灣經濟條件優渥, 所以靠著經濟的幫助,恢復了許多邦交國。因此,台灣一度在西非有8 個邦交國,到了90 年代中期,我們的外交成果也很有起色。如今,非洲友邦的數量又跌回只剩2 個。比起80 年代末期的邦交國數字還要低。

我們全體的邦交國,目前僅剩21 個,這個數字也是歷史新低。與之前台美斷交後,友邦數量銳減為21 個,數字相當。所以, 這些都是警訊。因為非洲曾經是我們友邦數量最多的地方,現在卻只剩下2 個了。

問:您是研究非洲的專家, 看到現在的態勢,真是情何以堪哪?

嚴震生:我覺得,自己應該要負起責任(笑),過去20 年我研究非洲邦交國,卻是平均每2 年少一個友邦。

問:是您的努力不夠嗎?

嚴震生:不是!可能是對方發現到我在抨擊他們,所以主動和我國斷交吧。

問:是這樣嗎?

在UN 具有投票權

嚴震生:具體是否如此,我不清楚。從我2 度到訪聖多美觀察他們的選舉來看,如果我們已經把非洲、中南美洲、太平洋群島的邦交國,當成是我們援助的對象,認為它們沒有什麼特別的作用、只不過是又窮又小的國家, 事實上它們確實在國際上沒有過於重要的地位。可是,這些國家在聯合國內都有投票權。

台灣常常想著重返聯合國,這會需要很多國家一票一票堆積出來才行。當年的中國大陸能得以加入聯合國,就是這樣累積票數通過的。倘若台灣覺得這些小國不重要,那我覺得,這些人是根本就不想重返聯合國。

當然,從現實的考量來看,台灣距離加入聯合國的階段還很遙遠,感覺少1、2 個邦交國影響不大。可是,當「骨牌效應」出現後,國人的感受是如何?邦交國數目從22 減少到21 個,可能感受不深,若是從21跌到19個, 那我們會不會擔心?甚至,到最後慘澹地只剩下個位數,那我們還能覺得台灣是個國家嗎?對數字的感覺還是很重要的。

總統藉以「過境」美國

這些小國雖然看似不重要,但是我們的總統出外訪問,對方還是會用「正式元首」的儀式來接待她。台灣國旗在友邦飄揚、友邦的迎賓團演奏台灣國歌等,這些國家的象徵,仍然是非常重要的。

而我們在中南美洲的友邦,往往是我們的總統、副總統過境美國的藉口。畢竟美國對台灣來說很重要,台灣的領導人都會很想去美國,縱使無法見到多高層級的官員,所以我們總是希望透過訪問中南美洲國家的時候,「過境」美國。

過境的城市,台灣府方還會挑選,至少能夠是舊金山、洛杉磯,可以跟在美僑胞有所互動, 或是休士頓、邁阿密,如果能過境紐約那會更好,最希望能過境的城市就是華府了,但這不太可能。

從這可以看到邦交國可以讓我國總統在往返的時候過境美國, 這對我們外交的空間是有幫助的。

最後就是這些國家可以在任何國際組織會議內,發言支持我們。當然這些發言可能微不足道,但各國還是可以聽到他們的聲音。畢竟他們是正式的會員, 我們台灣不是。這些小國,台灣人民可能都覺得對台灣沒什麼實際的幫助,因為我們在當地沒什麼僑胞、兩國之間彼此沒有經貿的來往,但是,它們確實對台灣的「存在感」來說十分重要。

問:針對聖多美普林西比與我們斷交的事情,各界都在思考究竟原因為何?有人說,是因為聖多美獅子大開口,要求2.1 億元美金的援助,台灣政府覺得太過分;也有人說,是中國大陸在檯面下動手腳,硬是要扯我們的後腿;或者是,我們台灣自己維持外交不力。

當初我國與甘比亞斷交也是為了錢的問題,這次是否也是外交部所說的,同樣是因為金援數字談不攏造成的?還是有別的因素?

金援數目確為關鍵

嚴震生:錢,當然是一個問題。我們以前外交部的官員曾有比較阿Q 的想法,認為說如果我們今天有外交援助的經費,假使1 年100 億元、25 個國家均分,等於一個國家可分得4 億元,可是當友邦變成20 個國家的時候,一個國家可以分到5 億元。所以也有些國家以為別國走了,自己可以拿更多。

但是,台灣是一個民主國家, 我們邦交國的數量少,立法院是會砍掉外交預算的。不見得會因為別國出走,可獲得的金錢援助就變多。

台灣人民現在的資訊也非常齊全,像這次就有人說,聖多美是個人口僅15 萬的國家,憑什麼跟台灣要這麼多錢?我們開始會去了解我們的友邦,它們提出的需求是否合理。友邦則覺得台灣提供這點援助,跟我們的GDP 相比僅是九牛一毫。所以,兩方的認知不一樣。

早已有心琵琶別抱

更重要的是,聖多美前任的總統已經在過去的5 年當中,非常積極地想要跟中國大陸建交。只是他後來在選舉中落敗,台灣政府當時還感到鬆了一口氣。由於他是聖多美的建國國父,在當了15、16 年的總統以後,國家展開多黨的民主選舉,他沒有出來參選,之後要角逐的時候卻輸了。

2011 年,他又以70 歲的高齡選上總統,之後就積極拉攏跟中國的關係,甚至在任內就跑到對岸,準備跟北京當局建交。但是,那時我們跟中國有「外交休兵」,所以他的如意算盤沒有得逞。

我的意思就是,這些邦交國有很多都在排隊,老早就跟中國大陸示好、表達有意建交的想法。只是因為中國大陸認為兩岸關係比較重要,所以沒有答應,現在中國可能就採取比較消極的態度,任由這些國家決定。這樣子的做法,當然會有一些心意不定的國家,在往後慢慢選擇宣布與我國斷交了。

問:許多人在追究到底聖多美與我國斷交的原因是什麼? 真的是中國挖我們的外交牆角?還是我們政府給的錢不夠多?又或者是聖多美內部的因素?請嚴老師再分析,真正的原因為何?

聖國不滿我方猶豫

嚴震生:前面提到,聖多美的前任總統Manuel Pinto da Costa(曼努埃爾‧平托‧ 達科斯塔), 2011 年重返政壇之後,就一直有心要跟中國大陸建交,但是後者礙於兩岸關係、外交休兵,所以沒有理會。今年,達科斯塔在選舉中落敗後, 我方一度對此感到放心,認為新上任的總統隸屬於20 年前曾和我國建交的政黨,而他的總理是20 年前在位總統的兒子, 感覺是無須擔心兩國邦誼會有所動搖。可是,聖多美這時卻覺得自己更有理由來跟台灣要錢了。

我們認為,對方要求2.1 億美金價格太高了,畢竟只有15 萬人口,似乎有些說不過去。我方沒有正式拒絕,可能有點在討價還價,對方可能因此覺得不舒服,就決定與我國斷交。

而我國在友邦沒有僑民、彼此之間也少有經貿往來,台灣與聖多美的貿易額一年只有30 多萬美金,還不到台北市一棟房子的錢,所以可以想見兩國的互動並不多。

中國可提供資源多

聖多美位於幾內亞灣,附近已經找到油源,可以開採石油, 我國卻沒辦法積極協助幫它建設港口,反而中國可以,其在奈及利亞、赤道幾內亞、加彭、喀麥隆、剛果共和國都有開挖石油的活動,所以聖多美覺得搭上這樣的順風車,可能對它未來開採石油也有一些幫助。基本上,他們會有一些現實的考量。

如果兩國之間沒有這麼多的互動,就只會剩下援助的關係。可是,中國能提供的內容就不同了,在援助以外,還有一些經貿活動、領事的必要性,比如說申請簽證等。如果沒有邦交關係,或是代表處來協助處理事務,當然就會比較麻煩一點。

所以,從這些角度來看, 聖多美可能也有一點點務實的考量。不過,真正的原因,我想還是跟聖多美執政者心態有關,在游走兩岸、台灣跟中國又沒有外交休兵的協議存在下,他確實可以跟台灣提出更多要求,只是沒想到我們不答應。

問:如果真如您所說,外交部應該負最大的責任,怎麼可以在友邦提出要求的時候還猶豫呢?在商場上,稍有遲疑, 生意就會被別人搶走的。

嚴震生:問題在於,我們現在的援助是根據《巴黎宣言》。

外交部該負責?

問:但是再怎麼說,外交部應該事先知道,沒有理由讓台灣民眾這麼震驚,至少應該要示警吧?

嚴震生:我相信是有的,可是問題在於,如果我們和中國之間有「休兵」,聖多美跟我們開口要錢,我們可以不予以理會,中國也不會理睬它。但是,現在聖多美的總統知道兩岸之間已經沒有外交休兵的協議了。

問:我們的問題是,這麼大的事情,外交部應該要向總統報告、讓人民知道聖多美這個友邦貪得無魘、需索無度,我們沒有辦法接受。而不是等到對方宣布斷交,政府再找個理由說是對方要求巨額金額,所以我們稍微考慮後,對方就決定終止兩國友邦關係。

再者,照您所說的來看,我國與中國的外交實力懸殊,那麼日後欲和台灣斷交的邦交國,就不僅是一個聖多美了。如果政府以這樣的說法來應對外交危機, 那台灣的邦交國不就全部都走光了?這是民眾能接受的嗎?

嚴震生:針對主持人疑惑外交部有沒有向蔡英文總統報告,聖多美有意與我國斷交的事情,我們不清楚。

說不定先前已有向國安會提到這個問題,但是高層官員覺得不願易被友邦以這種方式勒索,不管彙報的流程是什麼,都不可能讓普羅大眾提早知道。

問:但至少要讓民眾有個心理準備、提早打預防針吧?如果外交部官員和總統都知道這件事, 卻等到事情爆發後再來緩頰,這讓民眾很難接受。

兩岸不再「外交休兵」

嚴震生:這個判斷,確實是外交部官員應該要有的。可是,我也必須提醒,我自己在台大也教過來自聖多美的學生,他還跟我說:「我們隨時要跟你們(台灣) 斷交。」當然,時常可以聽到這類的傳聞,但是因為聖多美今年換了總統,積極要跟中國大陸建交的總統選輸了,後繼上任的總統又是出自曾經與我國建交的政黨,才讓我國高層覺得可以稍微放鬆。

但是,我相信聖多美現任的總統也知道,在沒有休兵外交的情況下,台灣勢必要花更多的錢來保護我們自己的邦交國,所以他才會獅子大開口。那麼,台灣現在到底要怎麼做?要嘛跟中國談外交休兵,以免這些友邦游走在兩岸、藉機勒索;或者是不想被勒索,乾脆就不要這樣的友邦, 那也可以。

如果是選擇後者,那就回到稍早所說的:隨著邦交國一個一個宣布與我國斷交,台灣的存在感在哪裡?

應讓全民檢視

問:謝謝嚴老師的說明,若是最後情勢真的如此,那麼期待政府能舉行公聽會,讓民眾自己決定究竟要不要接受友邦這樣的「勒索」?願不願意政府花錢建立外交?就像嚴老師剛剛分析的利弊得失,沒有邦交國,台灣的處境會是如何,這些都要攤在陽光下,讓民眾去檢驗要不要付這筆錢搞外交。

自從蔡英文於520 上任以後不接受九二共識,理論上,這些國安人員、外交官員都應該已經沙盤推演好會發生哪些骨牌效應, 而不是面對問題時再想辦法應付。如果當初就告訴大家,政府不接受九二共識,我們的邦交國會變少,中國會暗中搞小動作, 這些在選後都應該給民眾打預防針。

嚴震生:政治人物是不可能告訴大眾這樣的負面消息的。

問:那身為執政黨,難道他們都沒有想過這些事情會發生嗎? 這些事情的發生,難道都沒有心理準備嗎?這當然是值得我們去質疑政府。民眾不是反對政府不接受九二共識,而是政府不告知拒絕會引來那些後果。

政府什麼都不說,讓民眾只能接受這樣的結果,然後我們的總統一副置身事外的樣子,外交部也只會將責任推到對方身上,怪聖多美勒索我們。我覺得,這不是政府該有的作為。

嚴震生:我相信,我們學者在選前都有提醒,這些邦交國是有可能會改變想法,轉而跟中國建交。我最生氣的是,對岸的學者、智庫在跟我們見面時還吃豆腐說:「你都不曉得,我們的外交官天天在躲你們台灣友邦的官員欸!」

不管怎麼樣,當時馬政府時期,還是維持好與各國的邦誼。包括巴拿馬,傳聞欲與我國斷交的國家,不願意接見我們的大使好長一段時間,最後還是沒有問題。為什麼?就是因為當時有九二共識。

問:現在形勢比人強,目前我們與中國的關係處於「冷和」的狀態,除了在外交上會有這樣的後續漣漪效應,其實包括國際組織、台灣的能見度…等,是否能跟我們作分析?

台灣外交空間受限

嚴震生:有些民進黨立委認為外交上最重要的是要有實際的參與,但是我們從去年的情況來看,包括美國積極要讓台灣參與國際民航組織(ICAO)、國際刑警組織,我們都失敗了;而明年是否能夠重新被邀請參加WHA, 以觀察員的身分出席,這些我都覺得是很令人存疑的。

何況在這樣的情況下,以美國這麼大的國家出面幫忙,都沒辦法順利達成目的,我們的國際空間勢必會更加限縮,自然也會擔心起我們的邦交國會越來越少。
如果今天政府願意跟大家討論,說這就是我們願意承受的, 那也是一種態度。
主持人:簡單來說,就是「歡喜做、甘願受」,政府要跟民眾講清楚,大家才能甘願啊!