《公有地的悲劇》啟示錄

韓乾 / 大學教授 2014/07/10 11:01 點閱 2365 次
紐約曼哈頓市中心的地價,應該是世界上最貴的。但是,市政當局為了增加綠地,給 建築業界一項誘因。(photo by Marc Rauw. on Flickr - used under Creative Commons license )
紐約曼哈頓市中心的地價,應該是世界上最貴的。但是,市政當局為了增加綠地,給 建築業界一項誘因。(photo by Marc Rauw. on Flickr - used under Creative Commons license )

台北市為了推動都市更新,不惜給建商高達30% 的容積獎勵,卻得不到一點點開放空間回饋。我們的都市環境在哪一方面能跟世界各國的大都市相比呢?

《公有地的悲劇》(The Tragedy of the Commons) 是美國加州大學生物學教授蓋瑞哈定發表在Science 的一篇文章。它是一篇常被引用,討論公有資源的名著。公有資源是指不排他,但是使用人互相敵對的資源。

哈定的典型例子是開放性牧草地(Commons)。好比在一個村莊裡有一片公有的牧草地,任何人都可以在其上放牧他的牛隻。如果在不致於減損牧草地的再生能力情況下,這片牧草地只夠放牧一百頭牛。假定某一農家在此牧草地上多放牧一頭牛, 他便能多得放牧一頭牛的利益。可是,每一頭牛所能分享到的牧草便會減少。

踢公有地一腳

假使村莊裡的每一戶農家都多放牧一頭牛,不但每一頭牛所能分享到的牧草會不夠,而且因為眾多牛隻的踐踏,牧草的生長也會減少。最後,此一牧草地將會被破壞殆盡。

可見,合理的自利行為, 不但不能創造一隻不可見的手,讓它帶來最大多數人的最大幸福;反而會帶來一隻看不見的腳,從背後踢公有地一腳。

台灣的國有土地,恰如公有牧草地。任何人都可以標購〈租〉開發獲利。所以, 財政部每有標售,各財團都來競相投標。一旦得標,便不愁錢財不來。財政部則美其名曰「活化」。

其實,出售國有地,政府雖然可以獲得一點短期的蠅頭小利,卻喪失了國家永續發展的寶貴土地資源。再者,如果政府的財政要靠出賣國土來彌補,豈不悲哀? 目前所見,空軍總部、中山樓、甚至松山機場,都是財團所覬覦的大片國有地。

可是,在現代保育土地資源,因應氣候變遷,改善都市環境的世界思潮下, 先進國家無不把都市的棕地(brownfields)、空地開發( 活化) 為公園綠地(greenfields), 作戶外休閒、遊憩、景觀、環保的使用。開發活化不應該只是為了「錢」,而置國民生活環境於不顧。政府出賣〈設定地上權形同永賣〉國有地, 不但圖利財團,更使房價高漲,造成社會的不公不義。

美其名曰「活化」

當談到環境汙染時,哈定認為,汙染不但是從公有地取得利益,而且是放進去許多災難。當大樓、商場、住宅在公有地上蓋起來之後, 下水道、化學藥劑、放射性物質、毒性氣體、熱、擁擠、雜亂的市招,都會充斥在公有地上,並且還會外溢。

當我們過度崇拜自由市場經濟時,無可避免地,就要付出國民環境健康的代價。土地的利用,是不是適宜於由市場決定,是須要深思的。正如哈定所說,可能會有一隻看不見的腳,從背後踢我們一腳。

根據國際自然保育聯盟(International Union of Conservation of Nature, ICUN) 的資料,先進國家當中,都市居民人均享有的綠地面積都在20 平方公尺以上。倫敦為25.6 平方公尺, 舊金山為32.2,紐約為23, 巴黎較少但亦有11.6 平方公尺。

台灣城市缺乏綠地

台北市民所分配到的綠地面積只有5 平方公尺左右, 台中市更少,只有3.7 平方公尺。與歐美國家比較,真有天壤之別,顯示出台灣地區的都市,多麼缺乏空間綠地。我最近曾從台北101 的83 樓往下看,就只見國父紀念館附近有些綠地。新加坡是一個面積700 多平方公里( 台中市的三分之一) 的島國。它卻把島中央約五分之一的土地,劃作永久保護區,任何人都不得對它動一點歪腦筋。

紐約曼哈頓市中心的地價,應該是世界上最貴的。但是,市政當局為了增加綠地,給建築業界一項誘因。如果開發商能提供1 平方呎的廣場(plaza)土地,他便可以獲得超過一般分區使用規則所准許之外的10 平方呎商用樓地板面積。因此, 從1961 年到1972 年,紐約市在十年間,總共增加了大約8 公頃世界上最昂貴的開放空間。

令人嚮往的廣場

每到午餐時間,你會看到上千的人們,散布在廣場上、公園裡,或坐、或臥、曬著太陽、看著過路的美女,一邊吃著午餐、一邊聊些有的、沒有的八卦。試想那是多麼令人嚮往的一幅都市景觀畫面?

假使這種事情,紐約市可以做到,為什麼台灣的城市做不到?如果政府當局能夠獎勵建商億萬價值的樓地板面積,難道市民不能向他們要求一些開放空間做為回報嗎?台北市為了推動都市更新,不惜給建商高達30% 的容積獎勵,卻得不到一點點開放空間回饋。我們的都市環境在哪一方面能跟世界各國的大都市相比呢?

紐約能台灣不能?

另一個值得羨慕的,是紐約市的中央公園。中央公園也是在紐約市中心曼哈頓半島上,占地約337 公頃。這些土地是紐約市的富豪和地主,因為羨慕倫敦和巴黎所擁有的大片公園綠地,並且想給他們的家人與紐約客, 一個美好的生活空間,而督促政府建立一個可以與倫敦、巴黎匹敵,而且揚名世界的公共公園。

他們捐地、捐錢,加上紐約市也徵收土地,於是中央公園在1870 年正式誕生。直到如今,紐約市政府或任何財團,並沒有打任何主意, 想把它「活化」,改建商辦大樓與住宅。這一點,誠值得我們再三審思。