國土規劃是一項新的工作與挑戰，一些過去傳統的思維與觀念當然也須要更新。這些傳統的思維與觀念，幾十年來台灣的學術界，老師這樣教，學生就這樣學，政府規劃單位和業界也就這樣用。但是，我們要問:都市與非都市土地如何定義？把土地分為都市土地與非都市土地是否恰當？
有人居住就須要規劃
在作規劃時，我們所面對的地區可能是完全鄉村（rural）的，也可能完全是都市（urban）的。但是，也一定有介於鄉村與都市兩者之間的。但是，無論它們是鄉村的或者是都市的，只要有人居住其間，就需要有公共設施，就須要作規劃。
世界各國，有以建築物與設施，或人口多寡，或密度來區分的。如果以人口數為門檻來定義的話，不同的國家有不同的標準。有的國家或地區規定，超過2,000人或3,000人，也有超過10,000人、20,000人或25,000人的。以美國而言，有的州認為超過2,000人，即需要有公共設施計畫及土地使用計畫。
只有都市與非都市兩類嗎?
台灣把土地分為都市與非都市兩類。如果你問什麼是都市土地?可能得到的答案是:《都市計畫法》規定有都市計畫的地區才是都市地區，其他的土地就是非都市地區。那麼什麼地區才需要都市計畫呢? 城市與其周邊鄉村之間的過渡地帶，到底是都市土地還是非都市土地？需要計畫還是不需要計畫？若以台中市的大坑風景區而言，雖然依照計畫是和平鄉，但是人口早已超過10,000人。這時是不是就須要做都市計畫?而不能認為那不是都市地區，要等到它成為城市之後才做規劃。
都市地區與城市不同
依照韋氏大辭典的定義，英文urban一字是形容詞而非名詞，是指人口聚集的地區，或某一個地區內包含有一個城市（city）的地區。所以我們應該說「都市地區」（urban area）而不能說是都市（urban）。而城市（city）則是名詞，是指一個經過立法成立，具有法律地位和行政組織的市鎮（town）單位。
例如:我們可以說臺中City，而不能說臺中Urban。依照英國The Countryside Agency 的研究，傳統的所謂town或city是一個自由建築的地區，它具有相當規模的服務業，其中包括各種商店、市場。它也有行政、教育、娛樂以及其他公眾社會服務功能，而且是具有歷史性的。它也會有一個交通運輸網絡，以此為中心，能夠吸引人口從外圍聚集，以尋求就業與服務，通常此一地區都超越市鎮的界線而形成都市地區（urban area）。它也可能包含一些周邊的鄉村地區（rural countryside）。
因應國土計畫的實施，規劃的範圍可能同時涵蓋都市與非都市及城鄉過渡地帶。所以可能要以城鄉一體或區域的概念做全面性的規劃與管制。如果硬性地把都市土地與非都市土地一刀切，其合理性是值得商榷的。尤其城市範圍不斷擴大，城市與鄉村之間的界線益形模忽。經濟、社會、文化、交通、環境污染等各方面的問題，都是跨越行政疆界的，當然更須要作城鄉一體區域性的考量與規劃。