〈土地的故事〉土地使用的公平正義

韓乾 2022/12/22 18:40 點閱 3260 次

瞭解英美兩國的土地使用規劃,可以讓我們學到不少功課。

首先,他們在土地使用、都市成長,以及現代城市發展各方面,都不贊同完全由市場機制主導。但是他們也沒有明確地建立完整的土地使用規劃管制制度。

極關重要的是,這些目標的建立,應該以人民的福祉為主要考量。在英國,他們認為農業土地必須不惜任何代價加以保護;大城市的生活注定是不好的。

土地不是市場經濟

然而在臺灣, 80年代研究都市規劃與土地學術的自由經濟思想學者,卻主張土地的供需與使用應由市場機制來決定。時至今日,我們土地使用制度的缺少規劃管制、都市發展的散漫與公共基礎設施的缺失,可能都受這種思路所影響。

從廣義的公眾利益角度來看,管制城市發展,是可以避免散漫居住的高成本。集約地提供道路、上下水道、水電瓦斯等公用設施,可以降低單位與總體成本。

較高密度的人口可以減少工作或購物的旅途距離。更重要的是容易支持大眾運輸,因為它可以減少私人交通的社會成本。唯一可能產生的副作用,就是會減少公共開放空間。

福利難以測度

這兩個國家缺乏討論,不同的人會需要怎樣不同的生活型態?而又如何提供適合他們需要的規劃和設計?然而台灣也一樣,建築商所推出的建案,只是他們根據他們自己的想像力,推陳出新、花樣百出,只要能夠吸引人來購買就好了。而購買的人,也未必清楚知道他們需要什麼。

都市土地使用和都市發展,必須面對的一個重要問題,就是福利分配的公平與否。大多數的討論所注意的多半是各種城市成長,所造成的成本與效益。但是每一項政策或計畫,對不同的人會產生不同的影響。這也就是經濟學上所說,福利難以測度,因為人們的滿意與否因人而異。不過政府在推行各項政策或計畫之前,至少應該對政策可能產生的影響,作一些研究與評估。

分配的公平與正義

另一件不能讓人容忍的事,就是有些人會從某種土地使用規劃管制案件受益,而又有一些人因同一案件遭受損失。當然,沒有任何一個案件會在所得再分配上是完全中性的。城市的郊區化現象,就會使高所得族群受益,而對低所得族群不利。就是它所產生的利益會歸於高所得族群,它的實質成本會落在低所得族群的身上。

另外,英國控制城市向外蔓延,對希望保護鄉村美景的人會有利;而對中低所得的族群,就必須忍受城市裡高密度的居住空間。臺灣的市地重劃與使用地目的變更,會使某些土地所有權人的財富增加,也會使某些土地所有權人遭受損失。

福利的分配的公平與正義正是政府施政所要面對的問題。