臺灣的區域計畫是自1979年,經建會(現國發會)制定「臺灣地區綜合開發計畫」,把臺灣的22個縣市依照地理方位劃分為四個區域,至2018年國土法實施。四個區域分別是:北區:北、新北、基、桃、竹、宜;中區:苗、中、彰、投、雲;南區:嘉、南、高、屏、澎;東區:花、東。
大城市兼併小市鎮好嗎?
再者,由於各相鄰行政區域之間會產生許多共同問題,需要彼此協調合作以求解決,因此便以大城市兼併周邊鄉鎮成為都會區。希望擴大行政範圍,納入統一管理系統後,便能解決共同的交通、供水、垃圾處理等問題。於是便造成臺北、新北、桃園、臺中、臺南、高雄等六個中央直轄的都會區。
但是,從六都形成至今,所產生的問題似乎更多、解決問題更為棘手,是有目共睹的。可見區域的劃分能與行政區劃互相吻合固然很好,但是多半未必如此。
城鄉發展不平均
而且這種大城市兼併周邊小城鎮,擴大城市成為大都會區的作法,正與現代遏止城市蔓延,提倡緊湊城市,重視居民生活環境品質、提高文化素質為優先考量的思維大相徑挺。英國在1947年的《城鄉計畫法》中,即明定其土地使用政策要抑制城市膨脹式發展,保護郊區與自然資源。
再如日本在其1962年的「全國綜合開發計畫」中揭示的政策,為防止城市過度擴大,縮小區域差距,謀求人與自然的調和,自然資源的永久保護,提供國民安全又高品質的居住環境。如果我們仍然以擁有世界級的大都會為能事,豈不違反現代的土地規劃思維,以及區域城鄉均衡發展的國土計畫目標?
流域是標準的區域計畫單位
臺灣以行政區劃、地理方位來定義「區域」的情形實屬世間少見。通常,如果為了解決交通問題,可以劃設交通規劃區域;為了自然資源保育問題,可以劃設國家公園或國家森林區、海岸保育區等。所以所謂「區域」,並沒有一定的疆界與大小。最為常見的定義「區域計畫」的方法,就是以河流的流域或「集水區」為範圍的「區域計畫」。
世界知名的「區域計畫」就是美國的「田納西流域水利工程計畫」(Tennessee Vally Authority)簡稱TVA。它是一項多目標的水利工程計畫,提供防洪、灌溉、發電、航運、遊憩等功能。TVA其實是1930年代,美國為了因應經濟大蕭條,老羅斯福總統採用凱因斯(John M. Keynes)經濟學的乘數理論,用公共投資產生乘數效果,以振興區域經濟發展的計畫。
TVA的區域是跨越州、市、鄉鎮的。美國人的作法是在遇到市鄉際、甚至州際的問題時,即組成「區域計畫委員會」或「州際盟約」,由相關單位共同參與規劃工作。
從TVA到YVA再到石門水庫
規劃TVA的是世界知名的土木水利工程專家薩凡奇(John Lucian Savage,1879—1967)博士。他設計了世界各國六十多座大壩,其中尤以橫跨科羅拉多河的胡佛大壩聞名。
他在1947-48年應國民政府之邀設計長江三峽大壩,是為YVA(楊子江流域計畫)。現在大陸已經完成的長江三峽大壩工程並且開始營運,相信其建設是以當年薩氏的設計為基礎的。他在1950年曾受邀來臺灣,為石門水庫大壩探戡選址。